亚洲城价格 80后领不到养老金?我们更应该担心改革太慢

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2020-01-08 08:19:21

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文 | 刘林(界面商学院高级分析师)

养老金体系究竟能不能持续?这个问题可以说是近几年中国社会广泛关注的焦点之一。最新一则引发焦虑感的新闻是——养老金累计结余将于2035年耗尽、80后或成无养老金可领的第一代。不可否认,社保的收支压力在不断加大,但是,在养老金资金来源多样化和政府兜底承诺的保障下,并不太可能出现某代人无养老金可领的情况。当然,一个重要的前提是要加快国有资本充实社保基金、延迟退休年龄和基本养老保险全国统筹等改革落地的速度。

累计结余也可能在2042年耗尽?

专业人士研究成果对未来的展望,往往是建立在一定假设条件的基础上,对特定对象作出的预测。

近日颇受关注的80后或在2035年后成为无养老金可领的第一代的媒体报道,就是源自这样一份报告——《中国养老金精算报告2019-2050》。这份报告早在2019年4月份已经由中国社会科学院世界社保研究中心发布,并由中国劳动社会保障出版社在4月份公开出版。

这份精算报告只针对城镇企业职工基本养老保险的可持续性进行了预测,并没有精算城乡居民养老保险的可持续性,没有考虑灵活就业人员,也没有涉及机关事业单位养老保险。所谓2035年后无养老金可领,其实是有关媒体从报告的预测结果——城镇企业职工基本养老金的累计结余将在2035年耗尽——中得出的推论。事实上,累计结余(各期结余的积累额)为零,并不意味着整体无养老金可领,而且,这一预测基于一定假定条件,当前置条件发生变化,最终结果也将不同。

报告首先预测了城镇企业职工基本养老保险的参保人数、缴费人数、参保离退休人数自2019年到2050年的增长情况,据此又计算了两个制度赡养率,也就是参保赡养率、缴费赡养率,前者为制度内离退休人数与参保人数的比率,后者为制度内离退休人数与缴费人数的比率。

在此基础上,如果企业缴费率在2050年以前都保持16%,且个别社保费率低于16%的省份从2022年开始每年提高0.5个百分点,最终统一到16%,报告预测当期结余(实际缴纳额扣除实际支付)在2028年首次出现负值、累计结余则是在2027年达到峰值、2035年归零,而2050年当期结余为-11.28万亿元。

倘若延迟退休,首先会导致参保职工人数、缴费人数、参保离退休人数出现变化,进而使得城镇企业职工养老保险基金的收入和支出、当期与累计结余情况发生变化。

报告假定了一种延退的情形,亦即女性工人退休年龄首先从2022年开始每三年提高一岁,当退休年龄从现在的50岁升至55岁后,男性与女性职工同步按照每三年一岁提高退休年龄,最终过渡到男65岁、女60岁的退休年龄。

在这种情形下,当期结余首次出现负值(-32.9亿元)的年份延后至2030年,累计结余归零的年份延后至2042年,而2050年当期结余为-8.03万亿元。

养老钱还能从哪里来?

在宏观层面,决策者远比我们预想的早得多就开始为养老金能否持续这一中长期问题做出了筹谋。

专门用于人口老龄化高峰时期养老保险等社保支出的全国社会保障基金,早在2000年8月就成立了。到2018年末管理的资产总额22,353.78亿元,过去18年,平均收益率在8%左右。如果这一收益率水平能够持续,以22,353.78万亿元为基数的本利和到2035年、2042年、2050年就会超过8万亿元、14万亿元、26万亿元。

全国社保基金管理的资产总额还在不断扩大,它的三大主要来源——财政预算拨款、国有资本减转持、彩票收益金还在继续补充之中。截至2018年末,上述三项财政性拨入全国社保基金资金和股份累计9151.57亿元。

不仅如此,中央还建立了国有资本划转和企业职工基本养老保险基金缺口逐步弥补相结合的运行机制,基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口。2017年11月中央发布了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,2019年7月10日,国务院宣布“今年全面推开将中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构的10%国有股权,划转至社保基金会和地方相关承接主体,并作为财务投资者,依照规定享有收益权等权利”。按照规定,运营收益根据基本养老保险基金的支出需要上缴,专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

所谓视同缴费年限政策是指,职工的连续工龄可视同缴费年限,可以与实际缴费年限合并计算发放基本养老保险金。比如军龄、下乡知青被招为合同制工人、在实行职工基本养老保险费制度以前按国家规定计算为连续工龄的时间等。这意味着,目前正在领取养老金的企业退休职工,相当一部分是完全没有向基本养老保险基金缴费或者实际上只缴纳了一部分年限的。也就是说,基本养老保险基金支出代行了部分财政功能、弥补了历史欠账,这使得当前累计结余大大低于其应有的水平。

截至2017年,全国国有资本及权益总额50.3万亿元,金融机构国有资产16.2万亿元,二者合计(以下用国有资本代称)66.5万亿元。

我们可以试着估计一下10%的国有资本能给未来的企业职工养老保险提供多大的保障。由于没有大中型国有企业国有资本及权益2017年以来的数据,此处用2016年及以前的全国大中型国有企业占大中小微型国有企业所有者权益合计比例的平均值0.68来估算,由此可得大中型国有企业与金融机构二者合计的国有资本的10%为5. 04万亿元。

如果将全国国有企业资产保值增值率过去十九年的平均值4.27%作为未来每一年的资产保值增值率,现在已经计划划转的10%的国有资本规模5.04万亿到2035、2042、2050年可能达到10.7万亿元、14.34万亿元、20.03万亿元。

当然,我们还可以继续提高向社保划转国有资本的比例,还可以再有一个10%、两个10%,甚至更高。

我们可以估算一下全部国有资本对未来社保的最大保障空间。如果用同样的资产保值增值率来估计,2017年全部66.5万亿的国有资本到2035、2042、2050年国有资本规模可能达到141.15万亿元、189.15万亿元、264.29万亿元,这样规模的国有资本,5%的净资产收益率即意味着7万亿、9.5万亿、13.2万亿元的年收益。

延迟退休年龄和全国统筹何时落地?

我们不能以静态的眼光看养老保险制度。现行基本养老保险框架就是在上个世纪九十年代中期开始陆续搭建的,在过去二十多年里,覆盖人群不断扩大,从企业职工到灵活就业人员再到城乡居民,机关事业单位人员养老保险与企业职工养老保险从双轨走向并轨,统筹层次从县一级向省一级拓展,又在省级统筹的基础上建立中央调剂基金以实现地区平衡,企业与个人缴纳的养老保险费率分别向下调整,等等。

这条改革之路还在继续。目前,已经确定必将推进的两大项改革分别是延迟退休年龄和全国统筹。

尽管延迟退休被很多人排斥,但是从历史变迁的角度、从养老金长远发展出发,考虑到人均寿命已经超过76岁,再加上劳动年龄人口减少、就业压力缓减的背景,延迟退休势在必行,存在变局的只是方案的内容与推出的时点。

延迟退休对养老金的结余影响巨大,在社科院设想的上述情境中,如果延迟退休,其设计的延退方案不仅会推后企业职工养老保险结余耗尽出现的时点,还会大大减少基金收支出现逆差的程度。

目前,我国退休年龄是男性60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁。这一退休年龄是1978年制定的,40年未有调整,在这期间,中国人均寿命提高了将近20岁。据人社部的数据,与世界其他国家对比,我国平均退休年龄55岁,是世界上退休年龄最早的。

早在2000年代,中央就已经在考虑延迟退休,进入2010年代,人社部一度公布过时间表,但有关方案至今仍未发布。不过,“十三五”(2016-2020)规划要求“制定出台渐进式延迟退休年龄方案”,距离最后期限只有一年半了。

至于基本养老保险在全国层面的统筹,2010年的《社会保险法》中已经明确规定了“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”,尽管“十二五”与“十三五”规划以确定性语气分别提到了“实现基础养老金全国统筹”、“实现职工基础养老金全国统筹”,但是,进展较为缓慢,到2017年,全国仅有几个省市实行了较为规范的省级统筹。从这一年开始,中央开始采取实际的渐进性动作。当年,中央给各省设置了一个明确的时间——最迟2020年实现基本养老保险费率统一,2018年7月1日起实施过渡性的中央调剂制度,确定的各省份养老保险基金上解比例为“从3%起步,逐步提高”。

全国统筹也是势在必行,它不仅会促进劳动力的流动和地区公平,还有助于降低管理成本、加强风险管理、提高投资收益,更能发挥统筹调剂作用。

整体来看,中国的养老保险体系一直在进步,社科院研发的“养老金发展指数”在2018年的得分为70.38分,较5年前的56.99有显著上升。这种趋势预计随着改革的推进还将延续。

无需过度担心,但也不意味着高枕无忧

其实,对于参保人,即便不算细账,也无需过度担心。

就像人力资源和社会保障部副部长游钧所言,这是党和政府的承诺,更是 “底线”和“红线”,绝不能突破。法律也早已做出了明确要求,2010年开始实施的《中华人民共和国社会保险法》规定“基本养老保险基金出现支付不足时,政府给予补贴。”

政府兜底的姿态其实已经反映在每年的财政预决算中。从地方到中央,各级政府关于财政的预决算都会将社会保险基金纳入,这也是通常所说的“财政四本账”之一。从预决算看,各险种虽然按照《社会保险法》规定实行分类记账和分类核算,但最终所有种类的基本保险的收入和支出均计入了社会保险基金,合并计算结余。

现实中部分地方已经出现结余耗尽,收入小于支出,不足部分就是通过财政补贴的。

从逻辑上来说,社保是社会安全网,关系到稳定的大局,本身具有印钞和发债能力的政府不可能允许发不出基本养老金的情况出现。更何况,中国政府的债务水平特别是中央政府的债务水平与主要经济体相比还处于较低的水平。据国家金融发展实验室测算,截至2018年,政府部门债务占gdp不足37%,其中,中央政府不足17%。

当然,这并不是说我们可以就此高枕无忧,一者全国社会保障基金、国有资本的保值增值也存在变数,其对外部经济大环境依赖度较高,也和基金管理者的投资和风险管理能力有较大关系。二者随着健康与医疗的进步,人均寿命还会进一步提升。三者生育率的下降或使得老龄化发展的速度和深度可能超出此前政府与学界的预期。四者社保对财政的依赖在加大的同时,财政收入却因为经济步入中速增长阶段在减速。

从长远的、更可持续的视角来看,社会基本养老保险需要在内部形成有机循环的体系,降低对财政的依赖而不是将生死寄托于外力。

此外,决策当局应该通过信息公开等手段“让参保居民形成合理的预期”。比如最近人社部专门召开记者见面会,并宣布中央层面59家企业划转国有资本总额将达到6600亿元左右,就是对近日有关养老金耗尽报道引发忧虑的有效回应。但是,一直以来,社会情绪还是比较容易被养老保险的负面新闻调动,甚至是漏洞明显的报道也能引起各界关注。

事实上,很多人对国家的养老保险体制并不清楚,比如,现在交了多少/个人账户余额多少/利率几何、退休后能领多少/怎么计算、断保会有什么影响、如果工作出现变动社保可以怎么安排,等等。虽然社保官方网站都公布了有关信息,但这些信息分散,并不好查询,若是头脑中原本没有一条线索,很难知道去哪里查找哪些信息。

信任基于了解。官方可以从参保人的角度出发,设计一套简单明了的有关社保(含基本养老保险)的常识体系,在相关制度改革时,及时更新,或者主动定期通过手机和电子邮箱向参保人递送电子版账单。此外,也可以考虑设计一个程序或应用软件,可以让个人基于过去和当前缴纳情况、通过给未来设定不同参数,展望退休后的养老金。诸如此类,或将有助于稳定社会预期,进而减少断保、扩大覆盖面、真正实现全民参保。